CENTER FOR COASTAL AND MARINE RESOURCES STUDIES
BOGOR AGRICULTURAL UNIVERSITY

Suara Pembaruan, Selasa, 13 Oktober 2009

Pada awal Juli tahun ini, DKP meluncurkan kebijakan kontroversial tentang kluster perikanan. Hampir semua stakeholders perikanan, seperti Komisi IV DPR, MPN, Gappindo, Walhi, dan kalangan akademisi, menolak kebijakan ini.

Mereka sangat khawatir, karena kluster perikanan dapat mengancam kelestarian sumberdaya ikan, membuat nelayan tradisional termarginalkan dan semakin miskin, monopoli usaha perikanan oleh segelinitir pengusaha besar, atau menimbulkan konflik antara pemegang hak kluster dengan nelayan (pengusaha perikanan) lainnya. Namun, aksi penolakan secara masif itu tidak membuat DKP mengurungkan niatnya.

Dasar hukum yang digunakan DKP dalam menyusun kebijakan kluster perikanan adalah Pasal 74 Peraturan Menteri DKP No. 5/2008, yang menyatakan bahwa usaha perikanan tangkap berbasis kluster harus memperhatikan kepentingan nelayan lokal dan nelayan yang telah memiliki izin penangkapan ikan pada areal tangkap tertentu. Selain itu, perlu ada keterpaduan kegiatan usaha penangkapan ikan berbasis kluster dengan unit pengolahan ikan di suatu daerah. Menurut Dirjen. Perikanan Tangkap (2009), bahwa kluster perikanan akan diberlakukan di 11 wilayah pengelolaan perikanan. Cakupannya mulai dari tepi pantai hingga ZEEI (Zona Ekonomi Eksklusif Indonesia). Ini artinya sumberdaya perikanan di seluruh wilayah perairan laut Indonesia bakal dikelola dengan sistem kluster perikanan. Kluster perikanan akan memberikan hak kepada pihak tertentu untuk memanfaatkan dan mengelola sumberdaya ikan di suatu wilayah perairan laut.

Untuk bisa menilai secara obyektif tentang maslahat dan mudharat dari kebijakan kluster perikanan bagi kepentingan bangsa, kita mesti menganalisisnya berdasarkan pada tujuan pembangunan perikanan, karakteristik sumberdaya perikanan, dan karakteristik nelayan (pengusaha perikanan) nasional. Tujuan pembangunan perikanan nasional pada intinya, pertama, meningkatkan kesejahteraan nelayan dan pelaku usaha perikanan lainnya. Kedua membangun industri pengolahan hasil perikanan nasional yang efisien dan tangguh. Ketiga memenuhi kebutuhan ikan nasional. Keempat, mengoptimalkan perolehan devisa. Kelimam meningkatkan kontribusi perikanan bagi pertumbuhan ekonomi nasional. Keenam, memelihara kelestarian sumberdaya ikan beserta ekosistemnya.

Dalam khazanah ilmu ekonomi sumberdaya, stok ikan di laut termasuk dalam kategori sumberdaya milik bersama atau common-property resource (Charles, 2001). Suatu sumberdaya alam yang tidak ada hak kepemilikan di dalamnya, tidak dimiliki oleh perorangan atau perusahaan. Sehingga, pada sumberdaya ikan di laut biasanya berlaku azas atau rejim pengelolaan (management regime) yang disebut open-access atau terbuka untuk semua.

Dalam kondisi open-access itu, tidak ada insentif bagi individu nelayan (perusahaan perikanan) untuk membatasi intensitas penangkapannya demi menjaga kelestarian sumberdaya ikan. Sebaliknya, setiap nelayan justru bernafsu untuk menangkap ikan sebanyak-banyaknya. Sebab, setiap nelayan berpikir bahwa kalau ia tidak menangkap ikan semaksimal mungkin, nelayan lain pasti melakukannya. Pada saat jumlah nelayan yang menangkap ikan di suatu wilayah perairan laut masih sedikit dan teknologi yang digunakan masih sederhana, maka tidak ada masalah. Namun, ketika para nelayan menggunakan teknologi lebih canggih, maka tingkat penangkapan pun mulai mendekati nilai potensi porduksi lestari (Maximum Sustainable Yield, MSY), dan gejala overfishing mulai muncul.

Selanjutnya, manakala jumlah nelayan dengan teknologi canggih yang beroperasi meningkat melebihi MSY, maka terjadilah overfishing dan konflik antar nelayan pun mulai sering terjadi. Bila kondisi ini tidak segera dibenahi, maka stok ikan bisa terkuras, bahkan punah, dan akhirnya usaha perikanan tangkap pun ambruk. Semua nelayan rugi, dan tinggal gigit jari. Situasi inilah yang oleh Garret Hardin (1968) dinamakan sebagai tragedy of the commons, malapetaka bersama.
Untuk mencegah terjadinya tragedy of the commons pada sumberdaya ikan laut, sejak 1960-an telah berkembang beragam pendekatan pengelolan perikanan tangkap di dunia (Berkes et.al., 2001). Pendekatan itu dapat dikelompokkan menjadi empat rejim pengelolaan: (1) kepemilikan oleh pemerintah (state property), (2) kepemilikan oleh perorangan atau perusahaan (private property), (3) kepemilikan oleh kelompok masyarakat (communal property), dan (4) co-management.

Dalam rejim state-property right, semua aktivitas pengelolaan perikanan tangkap yang meliputi perencanaan, implementasi, monitoring, evaluasi, pengendalian, dan penegakan hukum dilakukan oleh pemerintah. Rejim pengelolaan ini umumnya sukses di negara-negara yang wilayah lautnya tidak begitu luas., pemerintahnya punya kapasitas manajemen perikanan yang kuat, dan nelayannya punya kesadaran dan kapasitas yang memadai untuk melakukan kegiatan usaha perikanan tangkap secara bertanggung jawab dan lestari. Oleh sebab itu, rejim pengelolaan ini umumnya berhasil di negara-negara maju, seperti Islandia, Norwegia, Kanada, dan Australia. Di negara berkembang dengan wilayah laut yang luas, seperti Indonesia, rejim pengelolaan ini sulit untuk berhasil.

Pada rejim private-property right, pemerintah memberikan hak pemanfaatan atau pengelolaan sumberdaya perikanan yang terdapat dalam wilayah perairan laut tertentu kepada kelompok nelayan atau perusahaan. Wujud dari rejim pengelolaan ini adalah pemberian kuota penangkapan ikan di suatu wilayah perairan laut kepada kelompok nelayan atau perusahaan perikanan. Belum ada satu pun negara di dunia yang memberikan hak pemanfaatan dan pengelolaan sumberdaya perikanan kepada nelayan atau perusahaan dalam bentuk suatu wilayah perairan laut, seperti halnya konsep kluster perikanan.

Dalam rejim communal-property right (pengelolaan berbasis masyarakat), negara memberikan hak kepada suatu kelompok masyarakat untuk memanfaatkan dan mengelola sumberdaya ikan yang terdapat dalam suatu wilayah perairan laut. Keseluruhan proses manajemen, termasuk penyusunan peratruan dan penegakkan hukum dilakukan oleh masyarakat tersebut. Karenanya, peran dan tugas pemerintah fokus pada pemberiaan dukungan, bimbingan, pemantauan dan evaluasi periodik untuk memastikan bahwa segalanya berjalan baik dan benar. Hampir semua kisah sukses rejim pengelolaan ini di berbagai belahan dunia diterapkan di suatu wilayah laut yang jelas batas-batas fisiknya, seperti teluk, estuari, dan perairan di sekitar pulau kecil. Pendekatan co-management (kerjasama pengelolaan) adalah suatu pola kemitraan antara pemerintah, nelayan lokal, dan pemangku kepentingan (stakeholders) pesisir lainnya dalam mengelola sumberdaya perikanan. Melalui mekanisme konsultasi dan musyawarah, semua pemangku kepentingan duduk bersama untuk membuat kesepakatan yang merinci peran, tanggung jawab, dan hak setiap pihak yang terlibat dalam kerjasama ini.

Hak Eksklusif

Mengingat wilayah laut Indonesia yang luas, sementara kapasitas manajemen pemerintah masih terbatas, maka asalkan memenuhi sejumlah persyaratan, bisa saja kluster perikanan akan membuahkan hasil positip bagi bangsa Indonesia. Dengan memiliki hak eksklusif penangkapan ikan di suatu wilayah perairan laut, pemegang hak kluster perikanan diharapkan punya insentif (semangat) untuk mengelola kegiatan usaha perikanan di wilayah klusternya masing-masing secara efisien dan lestari. Artinya, ia tidak akan mengeruk keuntungan sebesar-besarnya dalam jangka pendek, tetapi akan menjaga kelestarian stok ikan secara berkelanjutan.

Sedikitnya ada tiga persyaratan yang harus dipenuhi, agar program kluster perikanan berhasil. Pertama, pemegang hak kluster perikanan harus menerapkan kaidah-kaidah perikanan tangkap yang bertanggung jawab (FAO, 1995), yang pada prinsipnya tidak boleh menangkap ikan melebihi 80% dari MSY nya. Ia juga mesti mematuhi azas-azas konservasi, seperti ukuran mata jaring tidak boleh terlalu kecil; tidak menggunakan teknologi penangkapan ikan yang merusak seperti bahan peledak dan racun; pada waktu-waktu tertentu tidak boleh melakukan kegiatan penangkapan (closed-seasons) untuk memastikan ikan-ikan yang siap memijah agar memijah lebih dahulu; dan tidak boleh melakukan aktivitas penangkapan di tenpat-tempat pemijahan ikan, asuhan ikan, dan kawasan lindung lainnya (closed areas).

Kedua, kluster perikanan harus meningkatkan kesejahteraan nelayan tradisional dan pelaku perikanan nasional lainnya. Untuk itu, kluster perikanan harus diprioritaskan kepada para nelayan tradisional yang tergabung dalam koperasi, organisasi kelompok nelayan, atau kemitraan saling menguntungkan antara perusahaan besar dengan kedua organisasi nelayan itu. Kalaupun karena alasan teknis atau ekonomis, hak kluster perikanan diberikan kepada perusahaan besar atau gabungan dari beberapa perusahaan perikanan, maka nahkoda, fishing master, dan ABK nya harus dari para nelayan setempat atau dari daerah-daerah yang overfishing, seperti Pantura dan pantai Selatan Sulawesi.

Ketiga, dalam rangka mewujudkan Indonesia Fisheries Incorporated yang sudah dicanangkan oleh DKP sejak awal 2002, maka seluruh hasil tangkap dari wilayah kluster harus didaratkan dan diolah di tanah air. Kemudian dipasarkan di dalam negeri maupun untuk ekspor melalui pelabuhan udara atau pelabuhan laut Indonesia. Dengan demikian, nilai tambah produk perikanan, pasokan ikan untuk dalam negeri, nilai devisa pun akan berlipat ganda. Selain itu, dengan memproses ikan di dalam negeri juga bakal membangkitkan beragam multiplier effect ekonomi, seperti pengemasan, transportasi, hotel dan restoran, jasa keuangan, dan lainnya yang dapat menyediakan lapangan kerja dalam jumlah besar.

Pertanyaannya, apakah ada pengusaha perikanan nasional yang mampu memenuhi sejumlah persyaratan diatas. Kalau tidak, lebih baik ditunda, dan solusi alternatifnya kita menggunakan kombinasi dari empat rejim manajemen diatas. Kita lanjutkan program pemberdayaan nelayan tradisional melalui pendidikan, pelatihan, dan penyuluhan yang sejak 2001 sudah dilakukan oleh DKP. Para nelayan juga harus kita bantu untuk mendapatkan: teknologi mutakhir yang ramah lingkungan, dana murah dan lunak, pasar bagi ikan hasil tangkapannya, dan informasi. Prasarana dan sarana perikanan mesti terus kita tingkatkan. Industri peralatan dan mesin perikanan harus terus diperkuat dan dikembangkan. Nelayan dari daerah overfishing secara bertahap kita relokasi ke daerah underfishing. Sehingga, stok ikan di wilayah perairan yang overfishing akan pulih, dan stok ikan di wilayah underfishing yang selama ini banyak dicuri oleh nelayan asing dapat kita manfaatkan untuk kesejahteraan bangsa.

Jangan sampai kluster perikanan hanya dijadikan ’kedok’ pihak-pihak tertentu untuk menjual izin penangkapan ikan kepada perusahaan asing. Misalnya, dapat izin penangkapan di wilayah klusternya 500 kapal. Lalu prakteknya, hasil tangkap yang didaratkan hanya dari katakanlah 50 kapal saja, selebihnya dilarikan keluar negeri. Fasilitas pabrik pengolahan ikan yang dibangun di daratan Indonesia pun hanya untuk lip service. Jika ini terjadi, tamatlah kejayaan perikanan kita.